Làm sao Đối Phó với Bắc Kinh ở Biển Đông? (1)

Nguồn Diễn đàn thế kỷ

Countering Beijing in the South China Sea

Dana Dillon

Policy Review No. 167, June 2011

Hoover Institute - Standford University

Người dịch: Nguyễn Quốc Khải

Tại sao Hoa Kỳ không thể để cho tham vọng về lãnh thổ của Trung Quốc tự do hoành hành?

Bà Dana R. Dillon là tác giả của cuốn sách “The China Challenge” (2007) và là một nhà bình luận thường xuyên về các vấn đề Á châu và an ninh quốc gia.

Nguồn bất ổn nguy hiểm nhất tại Á châu là một Trung Quốc đang vươn lên và đòi hỏi quyền lợi. Biển Đông sẽ là nơi mà Trung Quốc dám mạo hiểm nhiều nhất vào một cuộc xung đột võ lực. Lãnh hải ít yên lặng này đang nổi sóng vì những cuộc thao diễn hải quân và những lời tuyên bố hùng hồn. Nhiều học giả, chính trị gia, và những vị tướng lãnh hải quân nghĩ rằng Biễn Đông sẽ là một nơi cạnh tranh giữa những cường quốc.

Người ta bắt đầu suy đoán về những sự va chạm sắp xẩy ra khi Ngoại Trưởng Hoa Kỳ Hillary Clinton tuyên bố tại Diễn Đàn ASEAN vào tháng 7, 2010 rằng Hoa Kỳ có quyền lợi quốc gia tại Biển Đông. Bà xác định rằng Hoa Kỳ có quyền tự do lưu thông ở Biển Đông, ủng hộ một tiến trình hợp tác để giải quyết những cuộc tranh chấp về lãnh thổ ở khu vực này và bản tuyên ngôn của ASEAN và Trung Quốc vào năm 2002 về cách ứng xử của các quốc gia tại Biển Đông.

Mặc dầu lời tuyên bố của Bà Clinton ủng hộ thỏa hiệp của chính Trung Quốc với những nước Đông Nam Á, ngoại trưởng của Trung Quốc đã phản ứng một cách tiêu cực rằng lời tuyên bố của Bà Clinton “thật sự là một cuộc tấn công vào Trung Quốc”. Giới chức quân sự Trung Quốc tuyên bố chống lại việc quốc tế hóa cuộc tranh chấp giữa sáu quốc gia và tổ chức một cuộc thao diễn hải quân lớn lao khác thường tại Biển Đông vào ngay tuần sau.

Sự đòi hỏi về chủ quyền trên toàn thể khu vực ở Biển Đông và ý định ép buộc thi hành chủ quyền này của Trung Quốc là nguyên nhân của cuộc đối đầu ở biển cả. Nhưng sự xấc xược này của Trung Quốc bắt nguồn từ quan điểm rằng lịch sử ủy nhiệm Trung Quốc cai trị tất cả trên thế gian này. Bành trướng biên giới hàng ngàn dặm xuống Biển Đông chỉ là một cách biểu lộ tầm nhìn này về một trật tự mới của thế giới theo lối Trung Quốc. Phù hợp với tư tưởng “dĩ hoa vi trung” [lấy Trung Hoa làm rốn vũ trụ] (Sinocentric ideology), Bắc Kinh tin rằng quyền lực của Trung Quốc trên các nước nhỏ phải [là yếu tố] quyết định chính sách ngoại giao của những nước này. Sau khi Bà Clinton thử thách Trung Quốc về chủ quyền ở Biển Đông, ngoại trưởng Trung Quốc nhìn chăm chú vào một nhà ngoại giao Tân Gia Ba và tuyên bố rằng “Trung Quốc là một nước lớn và những quốc gia khác là những nước nhỏ, và đó là sự thật.” Vào ngày thứ Hai tiếp theo, ngoại trưởng Trung Quốc công bố rằng “Quan điểm của Trung Quốc đại diện cho quyền lợi của những người bạn Á châu.”

Việc tranh chấp về lãnh thổ ở Biển Đông đã xẩy ra từ vài thập niên trước, nhưng ngày nay chính quyền Trung Quốc cảm thấy đã đạt được nhiều thành quả và Quân Đội Giải Phóng Nhân Dân có một ngân sách quân sự gia tăng nhanh nhất thế giới. Lời tuyên bố của Ngoại Trưởng Clinton có thể là một phản ứng đối với những lời tuyên bố trước đây của ngoại trưởng Trung Quốc Đới Bỉnh Quốc (Dai Bingguo) với chính Bà Clinton và được lập lại với một vài phụ tá Hoa Kỳ rằng việc tôn trọng chủ quyền của Trung Quốc ở Biển Đông là một quyền lợi cốt lõi ngang với Đài Loan và Tây Tạng. Mặc dù ông Đới Bỉnh Quốc ngưng không dùng từ “cốt lõi” để mô tả chủ quyền lãnh hải, những nhân vật quân sự vẫn sử dụng từ này. Vào tháng 1, 2011 mạng lưới của nhật báo Nhân Dân, một cơ quan ngôn luận của Đảng Cộng Sản Trung Quốc, đã thăm dò dư luận của độc giả về “Biển Đông có phải là quyền lợi cốt lõi của Trung Quốc hay không?” 97% của 4,300 người trả lời nói có.

Bảo vệ tự do lưu thông tại một trong những đường hàng hải bận bịu nhất thế giới không dựa vào súng đạn, đòi hỏi một giải pháp thân thiện của những phe tranh chấp. Để bắt đầu một tiến trình giải quyết hoặc trung lập hóa vấn đề đòi hỏi một sự lãnh đạo và sự quyết tâm của Hoa Kỳ. Một chiến lược ngoại giao cứng rắn được hỗ trợ bởi một lực lượng hải quân đáng kể và một sự lãnh đạo kiên nhẫn có thể duy trì được sự cân bằng trong vùng, bảo vệ được tự do lưu thông, sự toàn vẹn của luật quốc tế, và nền độc lập và chủ quyền của những nước Đông Nam Á.

Đối với quan điểm của Hoa Kỳ, giải pháp tồi tệ nhất đối với việc tranh chấp ở Biển Đông là những nước trong khối ASEAN lân cận với Trung Quốc mặc nhiên chấp nhận quan điểm của Bắc Kinh và toàn thể Biển Đông trở thành lãnh thổ của Cộng Hòa Nhân Dân Trung Quốc. Quan điểm của Bắc Kinh cũng là giải pháp tồi tệ nhất đối với các nước ASEAN và mọi quốc gia liên hệ đến thương mại trên trái đất. Nhưng cũng sẽ là một giải pháp tệ hại nếu Hoa Kỳ đối đầu song phương với Trung Quốc mà không có hậu thuẫn vững chắc và cam kết đối với những hành động của Hoa Kỳ bởi những quốc gia ven biển đòi chủ quyền ở Biển Đông và bởi những đồng minh Á châu và Thái Bình Dương của Hoa Kỳ. Không có sự liên minh ở trong vùng, Hoa Kỳ sẽ mắc kẹt vào một chiến dịch ở cuối đường tiếp vận nhưng lại ở sâu trong tầm với của một cường quốc lớn đang vươn lên.

Một giải pháp lý tưởng đối với những nước ASEAN là chống lại lập trường của Trung Quốc và khẳng định về một giải pháp đa phương dựa trên Quy Ước về Biển của Liên Hiệp Quốc (U.N. Convention on the Law of the Sea – UNCLOS) và luật lệ ứng xử ghi rõ trong Hiệp Định Thân Hữu và Thương Mại mà Trung Quốc đã ký kết vào năm 2002. Giải pháp này không thể thực hiện được trừ khi các quốc gia ASEAN phát triển tài nguyên về chính trị, kinh tế và quân sự để thử thách ảnh hưởng của Trung Quốc. Trong ngắn hạn, các quốc gia ASEAN có thể dựa vào Hoa Kỳ, và những sức mạnh khác trong vùng như Nhật Bản, Ấn Độ, và Úc Châu, trong khi những quốc gia ASEAN phát triển khả năng ngăn chặn của mình. Trong dài hạn, những nước này phải tự đối phó.

ASEAN sẽ lưỡng lự chấp nhận sự trợ giúp của Hoa Kỳ nếu đó chỉ là một phần của chính sách địa chính chống Trung Quốc của Hoa Kỳ. Trung Quốc không những chỉ là một nước láng giềng đối với Đông Nam Á, nhưng cũng là một đối tác thương mại, đầu tư, và một đồng minh chính trị trong một số trường hợp. Xác nhận sự đe dọa của Trung Quốc và yêu cầu những nước ASEAN tham gia vào trong một liên minh chống Trung Quốc là một công thức sẽ đưa đến thất bại. Thay vào đó, Hoa Kỳ phải phát triển cho những nước Á châu một tầm nhìn rõ ràng trái ngược với sự áp đặt quyền bá chủ theo lối cổ xưa của Trung Quốc. Tầm nhìn cần phải bao gồm những nguyên tắc truyền thống của Tây Phương: tự do thương mại, độc lập chính trị, và chủ quyền về lãnh thổ.

Vấn đề Biển Đông

Sáu nước đòi chủ nguyền về các đảo ở Biển Đông là Cộng Hòa Nhân Dân Trung Quốc, Cộng Hòa Trung Hoa (Đài Loan), Việt Nam, Mã Lai, Phi Luật Tân, và Brunei. Trung Quốc và Đài Loan đòi chủ quyền ở Biển Đông bằng cách dựa trên di vật văn hóa, những ám chỉ văn học mơ hồ, hoặc xâm chiếm công khai. Việt Nam cũng đòi chủ quyền trên tất cả các đảo ở Biển Đông bằng cách dựa vào những tài liệu lịch sử, sự từ bỏ quyền sở hữu của Nhật Bản trên những hòn đảo ở Biển Đông, và những văn bản pháp lý về một vài hòn đảo từ thời Pháp đô hộ. Phi Luật Tân, Mã Lai, và Brunei đòi chủ quyền trên tất cả hoặc một phần của quần đảo Trường Sa (Spratly Islands) bằng cách phần lớn dựa trên đặc khu vực kinh tế (exclusive economic zone – EEZ) và thềm lục địa. Theo Quy Ước Liên Hiệp Quốc về Luật Biển, một EEZ nới rộng 200 hải lý từ đường nước thấp ở bờ biển. Bản đồ Biển Đông của Trung Quốc cho thấy những đường chấm kéo dài xuống đặc khu kinh tế ở đảo Natuna của Nam Dương, và có tiềm năng lôi cuốn Nam Dương trở thành nước thứ bẩy trong vụ tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông.

Đây không phải là một vấn đề pháp lý khó hiểu mà là một sự đe dọa cận kề và nguy hiểm đến kinh tế toàn cầu và môi sinh của vùng. Những đường hàng hải qua Biển Đông nối liền Á châu với Âu châu làm cho Biển Đông là một khu vực bận rộn nhất thế giới. Gần một nửa dịch vụ chuyên chở bằng đường thủy của thế giới đi qua Biển Đông và từ Trung Đông một phần đáng kể dầu được chở đến miền Đông Bắc Á châu. Biển Đông cũng có rất nhiều khoáng chất hydrocarbons dưới nhiều dạng khác nhau. Vụ biên giới không giải quyết và sự đe dọa quân sự trắng trợn làm cản trở việc khai thác những tài nguyên này một cách hoàn toàn. Sau cùng vì việc đánh cá quá độ, mức cá thu hoạch giảm một cách đáng kể, khiến ngư dân phải dùng những kỹ thuật xông xáo hơn. Nếu không có một thỏa hiệp đa phương để quy định việc đánh cá ở Biển Đông, kỹ nghệ đánh cá và tình trạng sinh thái sẽ nhanh chóng trở thành một thảm họa.

Yêu sách của Trung Quốc

Tất cả những nước đòi chủ quyền ở Biển Đông đều chứng minh quyền sở hữu của mình bằng cách sử dụng định nghĩa của Quy Uớc LHQ. Chỉ có Trung Quốc sử dụng những phương tiện như sức mạnh về kinh tế, chính trị và quân sự, một lập trường ngoại giao không dung hòa; và đã biểu lộ thái độ hung hăng nhằm đạt được những mục tiêu của họ. Sự việc này làm cho Bắc kinh trở nên một nước quan trọng nhất trong việc giải quyết tranh chấp đất đai và cũng là một chướng ngại to lớn nhất cho việc tìm kiếm giải pháp.

Khi có những bàn cãi ngoại giao và thương thuyết để tìm giải pháp cho sự tranh chấp, Bắc Kinh luôn luôn nhắc nhở những quốc gia khác rằng Biển Đông là của Trung Quốc và từ chối không thương lượng ngoại trừ các nước chấp nhận chủ quyến không thể tranh cãi của Trung Quốc. Cho tới hôm nay, chiến thuật của Trung Quốc là chỉ chấp nhận thương thuyết song phương và tránh sử dụng Quy Ước LHQ hoặc bất cứ phe nào ở ngoài. Ngoài ra, Trung Quốc đã ra những bản tuyên ngôn và định nghĩa làm tiến trình tìm kiếm giải pháp trở nên vô cùng phức tạp và đặt Trung Quốc vào vị đụng độ với tất cả mọi quốc gia trong thế giới hàng hải.

Đối với những nước có bờ biển phức tạp và cong queo, như Na Uy hoặc những quốc gia có nhiều đảo như Phi Luật Tân và Nam Dương, việc vẽ ranh giới duyên hải rất khó khăn. Thềm lục địa và những khó khăn này được thừa nhận bởi Quy Ước LHQ như Điều 7 (đường thẳng), Điều 47 (đường đảo cong queo), và Điều 76 và Điều 77 (thềm lục địa). Những điều khoản này cho phép những quốc gia vẽ ranh giới cho những vùng duyên hải phức tạp và chật hẹp và những hòn đảo miễn là những ranh giới này không cản trở tự do lưu thông thường lệ. Tuy nhiên, Bắc Kinh nới rộng định nghĩa của những điều khoản này và áp dụng cho những hòn đảo Trung Quốc đòi hỏi chủ quyền và phần đất dọc theo đường biển.

Ủy Ban Thường Trực của Quốc Hội Trung Quốc thông qua “Đạo Luật về Lãnh Hải và Những Khu Vực Lân Cận” (Luật Lãnh Hải) vào ngày 25 tháng 02, 1992. Luật này không nói rõ những phần đất nào Trung Quốc đòi hỏi, nhưng xác định chủ quyền trên hai quần đảo Hoàng Sa (Paracel Islands) và Trường Sa (Spratly Islands). Ngoài ra, Trung Quốc phổ biến một bản đồ bao gồm toàn thể Biển Đông từ đảo Hải Nam đến đảo Natuna của Nam Dương trong một vòng lãnh hải kín. Vào năm 1993, bộ trưởng ngoại giao của Trung Quốc cam kết miệng với bộ trưởng ngoại giao của Nam Dương rằng Trung Quốc không đòi hỏi đảo Natuna đông dân cư và quan trọng về mặt kinh tế. Tuy nhiên từ đó đến nay, Bắc Kinh chưa chính thức xác nhận lời tuyên bố này.

Theo Quy Ước LHQ và thông lệ quốc tế, “lãnh hải” (“territorial waters”) trải rộng 12 hải lý từ đường bờ biển ở mực nước thấp nhất. Tuy nhiên khi ký Quy Ước LHQ Bắc Kinh đã đính kèm bản tuyên ngôn bao gồm định nghĩa về lãnh hải và quyền của những quốc gia giáp ranh với biển khác với những điều viết trong Quy Ước LHQ. Ngoài ra, Trung Quốc còn tuyên bố rằng:

1. Theo những điều khoản của Quy Ước LHQ về Luật Biển, Cộng Hòa Nhân Dân Trung Quốc sẽ hưởng chủ quyền và quyền hạn pháp lý trên đặc khu kinh tế 200 hải lý và thềm lục địa.

2. Cộng Hòa Nhân Dân Trung Quốc qua những cuộc tham khảo, sẽ ấn định ranh giới lãnh hải với những nước có bờ biển đối diện hoặc kế cận Trung Quốc lần lượt trên căn bản luật quốc tế và theo nguyên tắc công bằng.

3. Cộng Hòa Nhân Dân Trung Quốc tái xác nhận chủ quyền trên những quần đảo và đảo như đã liệt kê tại Điều 2 của Đạo Luật về Lãnh Hải và Những Khu Vực Lân Cận, đã được ban hành vào 25 tháng 2, 1992.

4. Cộng Hòa Nhân Dân Trung Quốc tái xác nhận rằng những điều khoản của Quy Ước LHQ về Luật Biển liên quan đến lưu thông qua lãnh hải không làm thiệt hại đến quyền của nước ven biển đòi hỏi, theo đúng luật lệ của nước này, một quốc gia khác phải xin sự chấp thuận trước từ hoặc báo trước cho nước ven biển để những chiến hạm của quốc gia này đi qua lãnh hải của nước ven biển.

Những tuyên bố này thay đổi đáng kể ý nghĩa của những điều khoản trong Quy Ước LHQ và trái ngược rõ ràng với luật biển thông thường. Trung Quốc đòi hỏi rằng đặc khu kinh tế không phải chỉ là ranh giới kinh tế (economic boundary) mà là ranh giới có chủ quyền (sovereign territory). Khi nới rộng ranh giới lãnh hải 200 hải lý, Trung Quốc cũng đòi hỏi rằng những hòn đảo không có người ở và những giải đá ngầm ở Biển Đông là lãnh thổ của Trung Quốc và như vậy sẽ có đặc khu kinh tế 200 hải lý từ mỗi đảo và thềm lục địa sẽ được nới rộng ra xa theo như Bắc kinh muốn. Sau cùng những tuyên ngôn trên nới rộng đáng kể những đặc quyền của Trung quốc, một nước ven biển, bằng cách đòi hỏi các chiến hạm đi qua trước hết phải xin giấy phép của Trung Quốc. Đây là một vi phạm Quy Ước LHQ về Luật Biển và luật lệ thông thường.

Quan điểm của chính quyền Trung Quốc có ảnh hưởng trực tiếp đến kinh tế vùng, vấn đề tự do lưu thông của phi cơ và thuyền bè, kể cả lực lượng hải và không quân Hoa Kỳ. Nếu Trung Quốc có quyền thi hành chủ quyền ở Biển Đông, tất cả những thương thuyền đi qua vùng biển này, bất kể mang cờ nào, cũng sẽ phải tuân theo luật lệ của Trung Quốc và bất cứ lệ phí nào, thuế và những giới hạn khác mà Trung Quốc chọn lựa để áp đặt. Ngoài ra, Trung Quốc sẽ có quyền đánh cá và khai thác khoáng sản ở Biển Đông mà những quốc gia ven biển khác dựa vào đó một phần lớn để sinh sống. Sau cùng việc Trung Quốc đòi hỏi các chiến hạm đi qua Biển Đông phải xin phép đương nhiên triệt tiêu quyền tự do lưu thông vô hại của các chiến hạm này. Hơn nữa, các chiến hạm đi qua vùng biển này sẽ chịu những giới hạn về hoạt động.

Nếu áp dụng vào Biển Đông những giới hạn này sẽ thu hẹp nghiêm trọng hoạt động của Hải Quân Hoa Kỳ và cản trở khả năng bảo vệ vận chuyển hàng hải của Hoa Kỳ và quốc tế. Hơn nữa, căn cứ vào quan điểm của Trung Quốc, những việc xẩy ra sau đây không phải là tình cờ và biệt lập: (1) tranh chấp giữa Hoa Kỳ và Trung Quốc về hoạt động của phi cơ do thám EP-3 gần đảo Hải Nam vào tháng Tư, 2001; (2) những hành động quấy rối hai chiến hạm của Hoa Kỳ USNS Impeccable và Victorious vào mùa xuân 2009; (3) Sự đụng độ giữa một tầu ngầm của Trung Quốc và chiến hạm USNS John McCain vào tháng Sáu, 2009; và (4) tập dượt hải quân để phô trương lực lượng mới đây ở vùng Hoàng Hải (Yellow Sea). Những sự kiện trên đây nằm trong chiến dịch của Trung Quốc nhằm khẳng định chủ quyền của Trung Quốc ở Biển Đông và rất có thể là vòng đầu trong trận đấu đang leo thang giữa Hoa Kỳ và Trung Quốc.

1   2   3

i. John Pomfret, “U.S. takes a tougher tone with China,” Washington Post (July 30, 2010).

ii. Edward Wong, “China Hedges Over Whether South China Sea is a ‘Core Interest’ Worth War,” New York Times (March 30, 2011).

iii. Max Herriman, “China’s Territorial Sea Law and International Law of the Sea,” Maritime Studies 15 (1997). See also the discussion of China’s claim by Xavier Furtado in “International Law and the Dispute over the Spratly Islands: Whither unclos?” Contemporary Southeast Asia 21:3 (December 1, 1999).